La Banque mondiale et l’éducation : le loup porte-t-il le bonnet de la grand-mère ?

Blog #03

Auteur : Thibaut Lauwerier

Le loup porte le bonnet de la grand-mère, mais l’observateur perspicace peut tout de même noter la taille de ses dents

(Sensenig, 2012, à propos de l’influence de la Banque mondiale sur les politiques éducatives nationales)

Nous avons voulu consacrer notre premier article portant sur les acteurs de la coopération internationale en éducation à une organisation incontournable, à savoir la Banque mondiale.

Même si elle fait l’objet d’une littérature abondante et souvent très critique, et même pourrait-on dire de fantasmes quant à sa supposée toute puissance, il nous paraît important de rappeler le rôle qu’elle joue dans le secteur éducatif au niveau international, sachant que son influence ne faiblit pas.

Quelques caractéristiques générales

La Banque mondiale a été créée en 1945 au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Son nom initial était la « Banque internationale pour la reconstruction et le développement », et sa mission à sa création portait sur l’aide aux pays d’Europe et au Japon, détériorés par la guerre, pour qu’ils puissent se reconstruire. Ainsi, le premier prêt octroyé par la Banque en 1947 était destiné à la France. Ce n’est qu’au lendemain des décolonisations, dans les années 1950-60, qu’elle s’est intéressée aux pays en développement et au secteur éducatif.

Gouvernance

189 États

« 1 dollar/1 voix » : répartition du vote au sein de la Banque basée sur les mesures du revenu national, des réserves de change et des contributions au commerce international

Zones d’intervention

Pays en développement (par le biais de l’Association internationale de développement – IDA)

Domaines d’intervention

Multisectoriel (industrie, agriculture, santé…)

Orientations

Dans le blog #02, nous avions déjà souligné que la Banque mondiale, comme de nombreuses autres organisations internationales, s’inscrit depuis plusieurs décennies dans une vision capitaliste-libérale du développement, ce qui a des implications pour l’éducation. Ses deux priorités sont :

  • L’éducation pour améliorer la croissance économique (ce qui devrait aider à sortir de la pauvreté) Les investissements dans une éducation de qualité conduisent à une croissance et à un développement économiques plus rapides et durables (Banque mondiale, 2011)
  • L’éducation pour s’adapter au monde du travail L’éducation doit être conçue pour répondre à la demande croissante des économies en travailleurs adaptables, capables d’acquérir facilement de nouvelles compétences (Banque mondiale, 1995)

Nous pouvons préciser en rappelant que cette vision est à mettre en lien avec la théorie du capital humain (= les bons élèves terminent leurs études avec la tête pleine de connaissances qu’ils peuvent ensuite utiliser pour leur futur métier et ainsi contribuer à la productivité de leur pays). C’est dans cette optique que la Banque a commencé à investir dans les années 1960 dans des programmes de formation professionnelle basés sur la demande de main-d’œuvre qualifiée. Dans les années 1980, elle a fini par élargir son champ d’action à tous les niveaux de l’enseignement, du préprimaire au supérieur. Reste que cette théorie du capital humain est toujours d’actualité comme le montre cette vidéo.

Cette emprise de l’économie est d’autant plus vraie que la Banque mondiale espère un retour sur investissement des actions destinées aux politiques éducatives. Pour mesurer cet investissement, elle s’appuie très fortement sur le benchmarking et sur l’analyse des taux de rendement de l’éducation. Cette dernière approche n’est pas sans poser problème puisqu’il faut calculer rapidement les taux de rendement avec des projets sur le long terme, de surcroît avec des informations statistiques lacunaires. Ainsi, il n’est pas étonnant de constater qu’une priorité est accordée par les spécialistes de la Banque aux conditions matérielles de l’enseignement (construction d’écoles, de bibliothèques, fourniture de manuels scolaires, etc.). Et dans ce souci de rentabilité, les investissements éducatifs qui supposent des coûts trop élevés, et qui en plus ne sont pas efficaces, doivent être évités.

Cette logique de rationalisation des coûts a poussé de nombreux pays du Sud à adopter dans les années 1980 et 1990 des Programmes d’ajustement structurel (PAS) pour répondre aux crises financières des années 1970 dans de nombreux pays du Sud. Voici quelles ont été les caractéristiques des PAS 1 :

  • Un rôle réduit du gouvernement dans l’offre éducative ;
  • La rationalisation de son rôle dans le financement de l’éducation et la supervision du système ;
  • Un engagement pour la décentralisation ;
  • Le recouvrement des coûts et la privatisation dans l’enseignement supérieur ;
  • Une attention accrue aux facteurs de production tels que les manuels scolaires.

Les enseignants ont été souvent visés par la minimisation des coûts prônée par la Banque mondiale. En effet, leurs salaires et formations étaient considérés par les experts de la Banque comme excessifs par rapport aux services rendus en classe d’où la nécessité de les revoir à la baisse. Cela a d’ailleurs amené à une inefficacité du système, ce qui est contraire aux vœux de l’organisation, puisque ces mesures ont favorisé des blocages de l’école avec des grèves répétées. C’est pour cela qu’aujourd’hui, après avoir encouragé dans les années 1980-90 des actions drastiques, la Banque reconnaît la nécessité d’avoir des enseignants motivés avec un vaste répertoire de compétences d’apprentissage 2.

Nous souhaitons conclure cette partie sur les orientations de la Banque mondiale en évoquant les récentes évolutions. D’abord, notons qu’un retournement s’est opéré à la fin des années 1990 et dans les années 2000, à savoir que l’organisation a pris en compte des critiques qui lui étaient adressées, notamment par rapport aux PAS 3. Aussi, alors que nous avons précisé que la Banque était avant tout intéressé par des aspects quantitatifs de l’éducation, au fil du temps, des problèmes plus intangibles, comme la question des résultats d’apprentissage, ont pris une place centrale dans le discours et en particulier dans le portefeuille de prêts de la Banque 2.

Par ailleurs, même si l’organisation agit depuis des décennies dans des domaines de l’éducation qui peuvent être considérés comme alternatifs ou à visée plus sociale, et pas en lien explicite avec une logique néolibérale tels que des projets liés au financement de l’éducation indigène bilingue en Équateur, les aspects sociaux et environnementaux prennent une place grandissante dans le discours de la Banque mondiale. En effet, l’organisation est notamment impliquée dans le processus des Objectifs pour le Développement durable (ODD) qui suggèrent une vision élargie du développement et de l’éducation. En ce sens, même si la Banque défend toujours une vision capitaliste-libérale, il y a une évolution par rapport aux périodes précédentes 4.

Moyens d’action

Au-delà des orientations de la Banque mondiale, il est pertinent de s’intéresser aux moyens d’action de l’organisation au niveau des politiques éducatives, qui notons-le sont bien plus conséquents que les institutions s’occupant traditionnellement de ce domaine comme l’UNESCO ou l’UNICEF (qui feront également l’objet d’un article prochainement). Trois moyens d’action de l’organisation seront présentés successivement : 1- les financements ; 2- les conditionnalités ; 3- l’expertise.

Depuis sa création, la Banque mondiale, par l’intermédiaire de l’IDA, a été active dans 112 pays avec un financement des investissements à hauteur de 345 milliards de dollars. Plus précisément, la Banque octroie des prêts concessionnels (c’est-à-dire de longue durée avec des taux d’intérêt inférieurs à ceux du marché) aux pays à faible revenu ainsi qu’à des petits États insulaires en développement et certains pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure comme le Nigéria et le Pakistan 5.

D’année en année, le volume de ses engagements a été en augmentation. Les financements de l’IDA représentent 20 % de l’ensemble des apports d’aide au développement dans le monde. D’après l’évolution de ses prêts, le secteur social, comprenant notamment l’éducation et la santé, a pris de l’importance en 30 ans. Il correspond à plus d’un quart des prêts aujourd’hui.

Depuis les années 1990, l’éducation de base se situe à un niveau de 30 à 40% du volume des crédits au secteur de l’éducation. Les réunions internationales de Jomtien (1990) et de Dakar (2000), qui avaient pour mot d’ordre « l’Éducation pour tous » ont incité la Banque à accroître ses engagements dans ce secteur qui se sont poursuivis avec l’agenda internationale 2030.

Ainsi, étant un bailleur de fonds externe du développement de l’éducation à hauteur de plusieurs milliards de dollars, un administrateur de plusieurs fonds fiduciaires multi-donateurs pour l’éducation dans les pays touchés par un conflit ou en crise, et le principal bailleurs du Partenariat Mondial pour l’Éducation (une antichambre de poids depuis une dizaine d’années), il est possible de dire que la Banque façonne la politique d’aide à l’éducation globalement 6.

Toutefois, en termes quantitatifs, le financement de l’éducation via la Banque représente un pourcentage relativement faible par rapport aux budgets nationaux d’éducation. C’est davantage la nature conditionnelle de ses crédits qui augmente son influence sur les systèmes éducatifs. Et même si elles n’ont pas disparu, les conditionnalités ont atteint leur apogée avec les PAS qui ont été selon de nombreux auteurs imposés aux Etats en échange des financements 1.

BM-2011

Mais au-delà des financements, et des conditionnalités qui y sont attachées, c’est par sa capacité d’expertise que la Banque mondiale influence le plus les politiques éducatives. L’organisation développe des recherches et des études internes, qui assurent une large connaissance technique des secteurs aidés. Tout en tenant compte de leurs limites méthodologiques et théoriques, ces études recèlent un ensemble considérable d’informations qui sont utilisées comme références lors de la négociation des accords. Cela fait de la Banque mondiale la plus grande institution de recherche sur le développement du monde.

BM-2018

Ainsi, l’institution s’est réinventée au fil du temps et s’auto-identifie comme une « banque de connaissances », agissant de plus en plus comme un conseiller politique mondial pour les gouvernements nationaux et se positionnant comme un groupe puissant de réflexion parmi l’ensemble des agences d’aide. De ce point de vue, elle prétend, sur la base de ses analyses, savoir ce qui est bon pour les pays bénéficiaires, mais aussi ce que les autres agences d’aide devraient soutenir. Cette capacité d’expertise a été légitimée par la longévité de l’organisation qui a accumulé bon nombre de projets et donc d’expériences notamment dans le secteur éducatif.

Des auteurs vont même jusqu’à attribuer la plupart des documents de politique sectorielle de l’éducation en Afrique à la Banque mondiale qui en serait l’architecte ou en tout cas exige systématiquement des ajustements. Peu de documents, selon eux, proviennent des ministères de l’éducation. D’ailleurs, la Banque s’est assurée d’avoir un de ses membres dans les départements clés de certains gouvernements. Ces dernières années, et notamment pour l’élaboration de son dernier rapport stratégique sur l’éducation, l’organisation a cherché à ouvrir les échanges et a impliqué davantage divers acteurs de l’éducation. Toutefois, les conseils techniques dispensés par la Banque peuvent porter l’insigne de « l’appropriation locale » sans que l’adoption de politiques plus participatives ou inclusives aient été effectives 7.

En guise de conclusion, après avoir présenté les moyens d’action qui font de la Banque mondiale un acteur très influent au niveau des politiques éducatives internationales, nous souhaitons terminer cette partie en apportant des nuances à cette puissance. Tout d’abord, nous pouvons mettre en lumière un décalage entre les orientations proposées et les actions effectivement mises en place. Ce fut notamment le cas avec les enseignants ou la privatisation 2.

Par ailleurs, même si la Banque mondiale est arrivée par le passé à imposer certaines conditions dans le secteur éducatif, il y a des signes que d’autres acteurs sont également activement engagés et partagent la responsabilité du résultat. D’ailleurs, aujourd’hui, pour de nombreux auteurs, les échecs dans différents domaines du développement sont dus à des causes pour la plupart internes, et notamment à l’irresponsabilité des décideurs nationaux. Aussi, des résistances peuvent apparaître au niveau national sous la forme de mouvements sociaux. Par exemple, la Banque mondiale voulait supprimer le statut d’enseignant fonctionnaire au Sénégal, mais sous la pression de la société civile, l’État a refusé de s’engager dans une telle réforme 3.

Enfin, en plus du rôle non négligeable des acteurs de l’éducation à l’intérieur des pays, la Banque mondiale doit aussi composer avec d’autres acteurs de la coopération internationale. L’organisation est de moins en moins impliquée en solitaire dans les politiques éducatives. Depuis des décennies, elle est habituée à intervenir avec des partenaires comme ce fut le cas pour l’organisation de la Conférence de Jomtien sur l’Éducation Pour Tous en 1990 ou plus récemment pour la conception de l’agenda international des Objectifs pour le Développement Durable (2015-2030). Dans ce cadre spécifiquement, elle a partagé des orientations qu’elle ne mettait pas nécessairement en avant jusqu’à présent tel que le fait que l’éducation soit reconnue comme un droit fondamental ou la valorisation des savoirs locaux.

Finalement, la Banque mondiale est une organisation puissante avec des fondamentaux néolibéraux pouvant produire des effets au niveau local. Néanmoins, il convient de souligner que cette influence est modulée par l’émergence de dynamiques liées à différents contextes (pays, périodes, acteurs, etc.), ce qui fait qu’il est parfois difficile de distinguer le loup de la grand mère (pour reprendre la citation de départ).

Références
1 Robertson, S., Novelli, M., Dale, R., Tikly, L., Dachi, H. & Alphonce, N. (2007). Globalisation, education and development: Ideas, actors and dynamics

2 Fontdevila, C. & Verger, A. (2015). The World Bank’s Doublespeak on Teachers. An Analysis of Ten Years of Lending and Advice

3 Lauwerier, T. (2017). Rethinking World Bank influence on national basic education policy in Francophone West Africa. Teacher policy in Mali and Senegal from 1980 to 2010

4 Lauwerier, T. (2018). What education for what development? Towards a broader and consensual vision by the OECD, UNESCO and the World Bank in the context of SDGs?

5 UNESCO. (2017). Rapport mondial de suivi sur l’éducation 2017/8. Rendre des comptes en matière d’éducation : tenir nos engagements

6 Mundy, K. & Verger, A. (2015). The World Bank and the Global Governance of Education in a Changing World Order

7 Sensenig, V. J. (2012). The World Bank and Educational Reform in Indonesia

Laisser un commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s